一、总体情况
鄂尔多斯市坚持试点先行、稳妥推进的原则，在体制机制改革的重点领域和为社会提供公共服务的主要行业中选取试点，截止目前，全市建立事业单位法人治理结构试点22个（市直8个，旗区14个）。2012年首选了1家教育系统事业单位——北京师范大学鄂尔多斯附属学校作为法人治理结构试点，在不断总结经验、提高认识的基础上，2014年增加北京师范大学鄂尔多斯第二附属学校为试点，2015年结合全区公共文化改革试点工作，将试点范围扩大到文化领域，增加鄂尔多斯市图书馆为试点。2016年，结合公立医院改革试点工作，将试点进一步扩大到卫生领域，增加5家公立医院为试点。其中，北京师范大学鄂尔多斯附属学校先后被自治区登记局、国家登记局确认为试点；鄂尔多斯市图书馆被自治区文化厅确认为试点。按照现代管理要求，北京师范大学鄂尔多斯附属学校、北京师范大学鄂尔多斯第二附属学校和鄂尔多斯市图书馆3家市直试点单位建立了以理事会、管理层、监事会为构架的法人治理模式，制定了《章程》，组建了理事会，建立了监事会、职工代表大会等一系列监督机构和相关制度。市直5家公立医院试点和各旗区14家试点刚刚确立，正在逐步对接搭建框架中。
二、具体做法
为稳妥推进试点工作，鄂尔多斯市积极组织协调，切实按照试点工作要求，立足本地特色，紧抓试点建设工作，努力在事业单位法人治理结构试点工作中积累行之有效的做法和经验。
一是规范各方责任。探索规范政府、举办单位和事业单位间的责任。北京师范大学鄂尔多斯附属学校和北京师范大学鄂尔多斯第二附属学校属于地方政府与北京师范大学合作办学，在建立法人治理结构初期，就通过“办学合同”来规范各方的责任。地方政府作为事业单位的出资主体，依法履行出资人职责，享有出资人权利，授权政府财政部门履行出资人职责，授权教育主管部门履行举办者职责；北师大基础教育对外合作办学部和教育主管部门根据地方政府的授权承担举办者职责，对其所举办的事业单位实施监督管理，而学校作为独立的事业法人，依照《章程》规定自主运行，聚焦主业，把更多的精力投入教育事业发展中，依据承担的职责和教育教学工作特点，构建适宜的组织机构、管理制度和运行机制，最大限度地向社会提供公共服务，提高服务水平和效益，并实现自我约束、自我完善和自我发展。
二是搭建治理结构。指导试点单位建立理事会、管理层、监事会的组织架构。北京师范大学鄂尔多斯附属学校由3名政府代表、2名服务对象代表和2名事业单位代表共7人组成理事会，理事长由教育主管部门分管领导担任；建立了以校长为代表的行政班子，作为学校管理的执行机构；设立监事会作为学校的监督机构，由副校长、家长代表和工会副主席三方共7人组成。北京师范大学鄂尔多斯第二附属学校由4名政府代表、1名事业单位代表和3名外部理事共8人组成理事会。目前，两所学校由于办学理念相近，正在筹备重新组建共同理事会。市图书馆按照社会利益、政府部门、图书馆三方代表6:5:4的比例共15人组成理事会。
三是完善治理规则。按照现代事业制度体系框架和构建法人治理结构的要求，指导试点单位按照国家《事业单位章程示范文本》和《公办中小学章程范本》等有关要求，结合单位自身工作实际，研究制定各自的《章程》，进一步明确职责和宗旨，明确发展目标、基本组织框架、管理制度、收入分配制度等，经事业单位登记管理机关审核备案后执行。积极探索理事会、校委会（专家委员会）、职代会间协作机制，在理事会和校委会（专家委员会）的关系上，仍按照党管干部的原则，行政班子主要领导由主管部门党组提名、理事会审议程序进行；事业单位内部管理重大事项，由理事会行使决策权。同时，试点单位根据其自身特点和发展要求，修订完善人员聘用、绩效考核、收入分配、财务审计等相关管理制度并严格执行，进一步健全内部管理、分配激励和约束监督机制，逐步实现了科学民主治理，有效提升了整体效能和服务能力。
三、取得的成效
一是试点单位法人自主权得到一定程度落实。两所学校按照“资格准入、竞争上岗、择优录用”的原则，推行“岗位聘用制"。其中北京师范大学鄂尔多斯附属学校的四个学部主任均摆脱了上级任命，实现了校长直接择优聘用；建立了政府对学校办学经费投入的长效机制，学校单独建帐，实行经常性经费的财政补助；校长每年拥有定额的校长基金，实现了奖励自主。北京师范大学鄂尔多斯第二附属学校通过竞争上岗方式评聘专业技术人员，实行评聘分离，可以高职低聘、也可以低职高聘；推行积分管理，将考勤、教学常规、办公管理等纳入绩效考核，将工资的40%用于自主奖励，打破了论资排辈和大锅饭的传统做法，并扁平化设置了学校内部机构。
二是进一步推动社会力量参与试点建设。两所学校推进试点工作过程中，建立了教职工代表大会、校务委员会、学术委员会、学生自治委员会、教师家长委员会等一系列议事和监督机构，并定期召开会议，组织各界代表参与学校的管理和建设。市图书馆成立专家委员会，制定了《鄂尔多斯市图书馆理事会专家委员会工作规则》，专家委员会为理事会决策提供了有力支撑，提高了理事会决策的科学化水平；进一步创新理事会议形式，借助“微信”社交平台，将图书馆重大事项、发展规划、项目方案、年度计划总结等及时推送各位理事，理事通过微信进行讨论和评估，将自己建议和意见反馈理事会，更加有效地发挥理事建言献策的作用。通过积极引导社会各界干部群众参与事业单位发展建设，进一步激发了试点单位活力。
三是试点单位公益属性更加凸显，服务水平和质量明显提高。开展法人治理结构试点以来，两所学校多次受到表彰，其中，北京师范大学鄂尔多斯附属学校获北师大基础教育合作办学平台素质教育示范学校、中国少年科学院十佳优秀科普基地、全国动漫实验基地、内蒙古自治区美术教育实验学校、鄂尔多斯市全市职工职业道德建设先进单位等荣誉；北京师范大学鄂尔多斯第二附属学校被教育部教师发展基金会评为中国特色学校创建师范基地，被中国基础教育研究会评为新课程改革先进学校，获得伊金霍洛旗文明单位称号等荣誉；市图书馆针对市民阅读需求不断调整思路，通过不断改善服务理念，推出了“馆中馆服务模式—设立24小时自助智能图书馆”、“图书馆+书院（教育培训基地、书店、微服务）”模式、“总管+分管”等模式，并组织开展诗歌那达慕等一系列惠民活动，让更多群众享受到了丰富、便捷的文化服务，就2014年与2016年相比，开展法人治理结构试点工作以来，办理读者证增加了80%，接待读者人次提高了50%，借阅册次提高了40%，不仅提高了公众对公共文化事业的参与度，也提升了图书馆自身的决策管理水平和运行效率，公益属性显著增强。
四、存在的问题及建议
（一）改革积极性不高
一是部分举办单位担心事业单位走向市场，丢失部分权利和利益，在思想认识上普遍存在求稳怕乱心态；主管部门、事业单位领导担心制造新的矛盾，不愿主动推动改革。二是部分事业单位对法人治理认识不够，事业单位改革动力不足。事业单位对举办单位的依附性大，加之法人治理结构实施的利好关系未明确确定，事业单位干部缺乏市场竞争压力，不愿主动放弃“铁饭碗”，承担经营风险。三是统一的培训、调研、交流会议较少，各地思想不统一，在选点、扩面、经验交流上缺乏沟通交流，可借鉴的东西不多，认识存在偏差。
建议多渠道、形式多样的宣传事业单位法人治理结构建设工作的意义、作用，定期召开法人治理结构相关会议，强化领导（尤其是主要领导）对法人治理结构工作的认识，促使其对此项工作的重视；提高全社会，特别是相关事业单位对法人治理结构的认识。
（二）自主权落实不够
体制内事业单位建立法人治理结构框架比较容易，但要切实发挥作用、履行独立法人应享有的各项职权比较困难。一是人事管理程序繁多。例如，各试点单位管理层主要负责人虽然由理事会聘任，实际上由举办单位根据《党政领导干部管理办法》选拔候选人，经理事会讨论通过、聘任，再由举办单位任命。事业单位主要负责人是具有一定行政级别的领导干部，干部的选拔由组织人社部门按照组织程序操作，事实上理事会直接参与人事选拔的空间不大。此外，试点单位急需的“精、尖、专”人才不能及时进入。二是财务自主权限不够。事业单位，特别是公益一类服务事业单位，其资金来源主要依靠财政拨款，财政拨款依据相应法规，通过一定程序拨付给事业单位，严格限定资金使用途径，并进行严密的审查监督，在财政管理制度框架内，事业单位理事会、管理层自由支配的空间不足。例如试点单位奖励资金没有专门的制度保障，通过奖励的途径激发干部积极性的自主权不够。
建议推动政府放权。在人社、财政等主管部门与事业单位的关系中，主管部门处于优势地位，政府放权是调整管办关系、赋予事业单位独立法人权限的关键。为避免“一统就死、一放就乱”的改革怪圈，需要完善事业单位法人治理结构，将下放的政府权力纳入多方制衡的治理结构之中。
（三）理事会作用发挥不充分
试点单位虽建立了理事会，但没有充分发挥作用，多数情况下管理层制定的方案只是象征性地经过理事会讨论程序。理事会中本单位以外的相关政府部门理事都由所在单位委派，理事工作非其本职工作，也不与年度考核挂钩，纯属义务工作，所以受委派的理事并没有很强的参与意愿。其次，教育、文化、卫生等行业的事业单位工作具有较强的专业性，外部理事由于专业知识所限，还没有正式途径可以通过业务培训、组织考察等方式提高履职能力，导致本单位外部理事很可能是“门外汉”，难以发挥议事监督作用。
建议通过多种渠道，强化理事会作用。首先，按照一人一票规则，改组理事会，改变体制内理事人数占多数的比例关系，增加利益相关者和社会人士的代表人数，从源头上增强理事会权威。其次，加强理事队伍建设和管理，建立理事考察调研、学习培训、提案问责等一系列制度，增强理事的参政议政能力。
（四）配套制度不健全
目前，在缺乏相关配套措施的情况下，从市、县层面难以推动法人治理结构试点。相关部门对法人治理结构工作认识不到位、配合不多、放权不够，单靠编办一家推动此项工作，难上加难。如鄂尔多斯市公立医院改革划分责任部门时，将人社局划分为承担公立医院法人治理结构责任单位，不便于登记局掌握相关情况。配套制度（社会保障、收入分配、绩效工资、人事管理等制度）影响试点单位的改革实效。如统一的学校绩效工资制度更重视教育均等化目标的实现，岗位工资重资历且占比大，自主分配的绩效工资额度不高，对新进教师激励不够；事业单位的财政体制按实有人数拨付经费，不仅不能激励减员增效，还可能形成反向激励。
建议进一步完善相关配套制度，并明确由一个部门牵头开展此项管理工作，方便指导协调。(韩伟)