党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了重大战略部署，对各级政府依法行政、加快建设法治政府提出了新的更高要求。李克强总理在2018年政府工作报告中指出要大力推进综合执法机构机制改革，着力解决多头多层重复执法问题。鄂托克前旗作为鄂尔多斯市综合行政执法体制改革试点以来，积极探索推进政府治理体系和治理能力现代化建设，围绕建立法治政府和服务型政府目标，整合行政执法的主体、相对集中行政执法权、推动执法权重心下移、优化执法资源配置、完善基层执法制度体系和创新执法监管方式，切实解决多头执法、多层执法和重复执法等突出问题，进一步提高了执法效率和监管水平。
一、鄂前旗综合行政执法改革试点基本情况
2016年底以来，按照鄂尔多斯市委、市政府关于推进旗区综合行政执法体制改革的安排部署，鄂前旗及时成立了综合执法改革领导小组，对照任务清单，细化工作分工，不断夯实责任，全力推进综合行政执法改革。一是编制印发“两个方案”，组建执法机构。 2017年4月，经鄂尔多斯市人民政府批复，鄂前旗人民政府制定出台了《鄂前旗综合行政执法体制改革试点工作实施方案》和《鄂前旗各镇综合行政执法体制改革试点工作实施方案》，明确了改革试点步骤、任务划分、机构撤并、编制调整、人员调配、责任落实等原则，从旗级和乡镇两个层面，在整合优化部门内部执法职能的基础上，积极探索推进跨部门、跨领域、跨区域的综合执法，通过横向整合，将原有的22支行政执法队伍整合为9支；纵向延伸，实现4镇综合行政执法全覆盖。二是先试先行，创新基层执法模式。按照“属地管理”原则和“条块结合、以块为主”的管理模式，推行区域性综合行政执法改革试点，组建乡镇综合执法局。在现有各乡镇执法力量的基础上，由旗直农牧林水、交通运输、卫生计划、城乡管理、文化旅游、劳动监察等综合执法局在各镇行使的执法职能下放到镇综合执法局，实施“一支队伍管全部”的综合执法机制，将执法范围由城市向农村牧区延伸，实现了综合执法无缝对接、执法全覆盖。三是攻坚克难，稳妥推进权责划转。为进一步完善行政权力的制度化、规范化，确保公开、透明、高效运行，按照职权法定、简政放权、转变政府职能的要求， 2018年1月，鄂前旗编办组织开展了对4个镇、40个行政执法部门的“两个清单”（权力清单和责任清单）的梳理完善工作，共梳理出权责事项7833项。按照“精简、统一、高效”的原则，以执法类别为主，结合综合执法权限数量、执法专业强度等方面因素，稳步推进综合执法权责划转和下放，拟划转433项，拟下放各镇执法权力1592项,提交旗政府常务会议并上报市人民政府。通过“晒权力、晒责任”，把权力关进制度的笼子里，套上责任的紧箍咒，真正实现提高权力运行的透明度，减少改革过程中的乱作为、不作为行为。四是印发“五定”方案。在反复讨论、广泛征求意见的基础上，2017年8月中旬印发了全旗各镇、各综合执法局（队）“五定”方案，进一步明确了旗、镇两级综合执法局机构建制、人员编制和职能职责。五是协调督促综合执法局（队）开展工作。在委托执法方面。为实现“跨部门、跨领域、跨区域一支队伍综合执法”的目标，在取得自治区人民政府批复前，通过委托行政执法的方式开展工作。目前，旗各主管局均已与旗直各综合执法机构签订了执法委托书。在实施方案制定方面。旗级各综合执法机构和4个镇综合执法局各自的《综合行政执法实施方案》全部编制完成。按鄂尔多斯市委市政府关于综合执法“六个统一”的要求方面：各综合执法局（队）办公场所已确定，并全部完成挂牌。敖镇综合执法局坚持把加强基层保障作为基础性、长远性、战略性工程来抓。今年以来，该局以办公场所为重点，把有限的经费用在刀刃上，全面加强基础设施建设，改善办公条件，提升科技和装备水平，有力推动了基层综合执法工作。执法服装已完成了配备。除行业规定要求外，其余综合执法局按照全市要求执行标志统一。各综合执法机构执法执勤车辆编制已核定，执勤车辆实施了统一喷涂、统一配备。全旗各综合执法局执法文书样本已初步确定并使用。在配套制度建设方面。各综合执法局结合业务实际，研究制定了执法评议考核制度、案卷调查、机构管理等配套制度。为加强执法人员素质，旗文化旅游综合执法局编印了业务相关法律法规口袋书，方便执法人员随时随地学习，提高自身业务水平。六是统筹协调，加强调度。旗政府主要领导高度重视综合行政执法改革工作，多次主持召开全旗综合执法改革推进会，研究制定全旗综合行政执法体制改革工作责任落实清单，进一步明确了改革的总体要求、主要任务、工作步骤、完成时限等，全面推动改革试点各项工作。旗委、政府督查室对全旗综合行政执法体制改革工作责任落实情况进行了全面督查，实地走访，梳理存在问题，形成问题台账，通过督查通报推进问题落实整改。
二、改革过程中存在的主要问题
（一）综合行政执法部门与行政主管部门横向协调存在一定障碍
从前期综合执法改革试点的实践来看，存在综合执法机构与相关部门职责交叉和衔接合作问题。在执法人员划转时，未将有关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）转移，在执法过程中，形成新的职责交叉和多头执法，出现了有的事争着管，有的事无人管的情况。而且一个执法案件涉及众多协调环节，需要原行业主管部门积极协助。但由于综合执法打破了“条条”管理模式，与各行业上级主管部门不存在管辖和领导关系，出现了具体执法工作中协调不畅的困难，影响执法效率。
（二）“管”与“罚”的界限划分有待明确
推行综合行政执法改革后，行政主管部门拥有的审批、许可、监管权等管理权限与综合执法机构的执法权界定还不够清晰，现实中确实出现了执法权相对集中后，行政主管部门将管理职责推向执法终端，“以罚代管”、将压力过度集中于末端执法环节，造成新的推诿扯皮。
（三）执法行为的规范化建设需要进一步强化
综合行政执法集中了分散的多部门的执法事项，执法依据、执法流程、处罚措施，甚至执法文书等都要求各异。在各镇属地管理中，缺乏工作量化标准，对发现问题如何定性、记录取证、分类处置、定向上报及问题查找不到位责任追究等没有具体要求，容易导致发现问题不及时等问题。
（四）执法队伍建设需要进一步加强
执法人员数量严重不足，人员素质与繁重的执法任务不相匹配的现象依然存在。其中，按“人随事走，编随人走”的要求向乡镇一级下沉执法人员是改革的难题之一。一方面，乡镇一级执法机构工作条件较差，执法力量下沉过程中存在一定阻力。另一方面，综合执法跨行业跨领域，执法人员需要了解掌握多个领域的法律法规、政策文件和执法流程，而基层尤其是乡镇一级执法人员素质不齐，在划转执法人员时存在“老弱病疲”人员居多的现象，执法人员整体业务能力素质较低，有部分执法人员未受过专业知识学习和培训，缺乏实际执法经验，有的无法胜任专业性强的执法工作。
三、推进综合执法的几点建议
我们认为，下一步推进综合行政执法改革的过程中，应注意以下几个方面的问题：
（一）加强顶层设计，理顺各层级政府执法职责，推进综合执法。按照《行政处罚法》规定，在组建综合执法部门，合理确定综合执法事项后，将实施方案逐级报请自治区人民政府批准。在此基础上实行综合执法，依法实施相对集中处罚权。现阶段需要上级政府特别是自治区政府加快对跨部门、跨领域的相对集中处罚权及行政强制权审批的工作，确定综合执法体制机制模式，科学划分职能部门与综合执法机构的职责权限，调整完善权力清单和责任清单，明确责任边界。及时研究解决管理与执法工作中的问题，形成事前预防、事中检查、事后查处有机结合的长效监管机制。建立职能部门与综合执法机构之间信息共享平台，实现行政许可、行政处罚等各类行政管理、执法信息资源共享，推进工作落到实处。
（二）加强基层综合执法资源配置。继续推动政府职能转变，加大简政放权力度，在资源配置上按照重心下移、力量下沉的要求，下划一部分编制到乡镇一级，或通过申请执法机构参照公务员管理的方式，直接或间接地帮助解决基层执法力量不足的问题。在推动农牧水务综合执法改革时，针对执法人员以年龄大、家庭情况特殊等为由不愿意下到乡镇等难题，旗农牧水务综合执法局采取“一年一轮岗”、“旗镇联合”等办法，整合旗镇两级执法力量，进行联合执法，较好地解决“编动人难动”、推诿扯皮、执法力量不足等问题。
（三）加强行政执法与司法衔接。建立综合行政执法机构与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定。
（四）利用大数据手段加强综合执法机构和人员的规范化管理。推行“智慧执法”模式，充分利用先进的大数据手段加强对综合执法人员的业务培训和管理；建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。设置合理的执法人员的年龄结构，扩大执法人员新录用渠道，随着执法人员的新旧交替，引入高素质的专业执法人员，逐步提高执法人员素质。此外，利用综合治理平台、执法记录仪等手段，加强执法监督。严格执行处罚与收缴分离的法定原则，树立规范执法的良好形象。(鄂前旗编办卢建飞、张薇供稿)