党的十九大提出要深化机构和行政体制改革，形成科学合理的管理体制，转变政府职能，深化简政放权。国务院要求要以深化行政审批制度改革为主要内容，扎实推进“放，管，服”改革，持续推进政府职能转变。行政审批作为政府实施行政管理的重要手段之一，涉及到经济社会的各个方面。近几年，全国各地“百花齐放”，结合实际纷纷进行行政审批制度改革创新，出现了“一厅通办”、“一枚公章管审批”、“网上不见面审批”等多种模式，也取得了不同的成效，具有地方特色的行政审批模式也伴随着行政审批制度改革应运而生，其做法在一定程度上甚至可以决定当地“放、管、服”改革的成败。

鄂尔多斯地域宽广，人文厚重，产业发展方兴未艾，探索出一条既符合本地实际又适应市场和社会需求的行政审批制度改革的路子非常之必要。目前，鄂尔多斯市鄂托克前旗“四区四办”模式，东胜区“单一窗口受理”、“多评合一”、“联合踏勘”模式，伊金霍洛旗“最多跑一趟、上门代办”模式，康巴什区便民服务模式等政务改革也取得了初步成效。

但从全国各地推进行政审批制度改革情况来看，还存在一些不可忽视的问题。行政审批制度改革的核心问题是“分权”问题。从简政放权方面看,个别部门重审批、轻监管、弱服务的问题仍然存在,形式上下放、实质上不放;部分下放的权力不配套、不衔接、不到位、变相审批时有发生；一些事项审批程序、环节仍然较多,群众满意度仍然不高。从放管结合方面看,执法不公、检查任性、缺失疏漏、以罚代管、监管不力等问题仍比较突出。有些部门将应该由本部门承担的审查、监管责任推向有收费权限的社会中介组织,增加了企业、群众负担和社会成本。从优化服务方面看,一些部门没有从思想上把群众利益放在第一位,工作不积极、不主动、推诿扯皮,执行政策搞选择、落实任务打折扣,影响了“放管服”改革的效果。本文选取了内蒙古鄂尔多斯市、包头市、宁夏银川市、江苏东台市等市县（旗）的行政审批改革做法，加以比较，以供参考。

一、传统行政审批模式的弊端

1992年党的十四大明确提出，在我国建立社会主义市场经济体制，要使市场机制在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这次改革标志着我国由计划经济体制进入市场经济体制。行政审批制度改革随之进行了20多年的探索与实践，表现在以政府“管制”理论为指导，建立了庞大的行政审批体系，行政审批制度体系不断发展，审批领域也逐渐增多，审批范围不断扩大。政府通过“特权”审批模式，习惯于运用强制性手段，下达硬性任务指标来达到行政目标。虽然也探索逐步向企业放权，向社会各领域全面放权，但同时出现了“管了不该管的”、“管不了”、“管不好”等现象，传统审批的弊端逐渐凸显，已经严重影响了市场经济的发展，已经成为推进中国特色社会主义市场经济发展的瓶颈，从旧体制延续下来的行政审批制度的弊端也日益暴露出来。

（一）审批效率低

影响行政审批效率低的因素有很多种，剖析其主要根源：一是政府及其工作人员的“官本位思想”的根深蒂固，审批权视其为“私权”。这源于我国的行政审制度是产于计划经济体制下的一种“授权制度”，受我国传统的小农经济和“官本位”特权思想的影响，行政审批权就被视为一种“实力”的象征，为维护和巩固这种“特权”，带有一定的随意，导致出现“以审批代替管理”的现象，从而降低审批效率。二是从下放后行政审批的运转情况来看，还存在一些制约行政审批关键性因素，比如专业技术人才缺乏导致下放权限“接不住”、监管能力有限导致审批失控等现象也比比皆是。

（二）服务功能运行不畅

过去，我国各级政府重审批、轻管理、轻服务的现象较为普遍，习惯以审批代替管理，造成政府角色缺位，给广大人民群众生产生活和企业发展带来了不利影响。例如，有部分审批部门存在前置审批环节多、“奇葩证明”多、窗口授权不到位、准入门槛高、程序复杂等问题；诸如企业开发建设项目，遇到多部门审批项目时，各部门之间各自为政，没有形成专门的服务机制，特别是在项目的立项、环境影响评估、规划用地等多部门审批程序中，存在互为前置、运行不畅等问题，审批的服务效能大打折扣。

（三）审批环节“三多一长”

“审批部门多、要求多、环节多、时间长”是传统行政审批最真实写照。我国《行政许可法》颁布也有15个年头了，各地区把优化营商环境、提高行政审批效率作为重要改革任务强力推动，取得了较好的成效。但是，在一些地方和部门，仍然普遍存在着行政审批“三多一长”现象，企业和群众反映强烈，意见很大。比如有的地方群众办理高龄补贴，从申请到逐级审批，来回跑嘎查（村）、镇、旗（县）三级部门，需要盖5次公章，120个工作日才能办结，老百姓在这方面花费的精力和财力并不少，也对政府的工作效率产生了抱怨。

二、当前行政审批改革的几种模式成效和缺陷对比

（一）“派驻”模式

目前，一些旗县区的政务服务中心还处于“派驻”模式。一是实现了多部门联合办公，多个事项“一站式”集中办理。二是推行旗本级审批服务项目向镇和嘎查村基层延伸，完成在镇本级便民服务中心办理，以方便企业和群众办事。

通过建立政务服务中心，集中受理办理行政审批事项，推行“一站式”的运行模式，对于规范办理、提高效率、减少腐败在行政审批制度改革初期发挥了重要作用。但在“派驻”模式下，群众办事的流程基本没有简化，需要填写的表格材料也没有减少，而且很多政务服务中心扮演着一种“收发室”的角色，只能办理一些简单业务，涉及审批事项仍然要拿回原部门办理，并没有从根本上改变传统审批管理方式。好多地方行政服务中心仅仅是政府部门的集合，无法对行政审批过程进行有效的管理和控制，无助于提高行政审批效率，反而增加了审批环节而受到企业和群众的抱怨，从原来改革的产物演变为进一步改革的对象。

（二）“三集中四到位”模式

包头市以行政审批服务中心为载体推行行政审批制度改革，实施行政审批、行政收费“三集中、四到位”模式，有效地解决了广大人民群众办事难的问题。“三集中”是指分散在市直部门各科室的审批职能、审批事项、审批人员向行政审批科集中，行政审批科向政务大厅集中，行政审批事项向网上审批平台集中；“四到位”是指审批职能调整到位、事项进驻到位、人员选派到位、审批授权到位。一是按照“不增设内设机构、不增加环节领导、不增加人员编制”的原则，将本部门分散在两个或两个以上科室的行政审批职能集中到一个“审批室”，统一设立“行政审批科”进驻“行政审批服务中心”，代表职能部门在指定窗口对外服务，集中办理行政审批业务，实现“一口受理、窗口运作、承诺服务、限时办结”的运行新机制，极大程度上实现了政府向企业群众承诺的“最多跑一次”的服务意向。二是行政审批科室负责人为窗口负责人，负责窗口的日常管理，由主管部门授予其即时办理事项的决策权，为企业和群众承诺办理和上报办理事项的协调和督办权，实现审批从“部门为中心”向“以行政相对人”的转变，既杜绝了权力寻租，又方便了企业群众办事，做到了审批“只进一道门，只找一个人，办成一揽子事”。

（三）“四区四办”模式。

鄂托克前旗以政务服务中心为平台，探索出行政审批制度改革“四区四办”的模式。“四区”是指农区、牧区、矿区、城区。“四区”界限分明，地广人稀服务半径大、少数民族人口占比大、区块分明需求差异大是鄂托克前旗鲜明的地域特征。鄂托克前旗根据民生问题导向和需求导向，以“四区”布局为基本框架，搭建起了旗、开发区、镇、嘎查村(社区)四级政务服务体系，利用原撤并苏木乡镇社区有阵地、有人员、交通便利的优势，建立了12个政务服务站，打造了30公里辐射、15分钟到达的便民服务圈，不仅节约了行政成本，方便了群众办事，也为承接行政权力和服务事项提供了平台。经过第五轮梳理，鄂托克前旗取消行政权力事项104项、证明事项45项，确定权责事项7833项，其中旗政务服务中心集中六类行政权力事项842项，行政部门和事项入驻率达到100%。“四办”方面：“一、二办”是农区牧区推行“就近办、网上办”。融合线上线下两种渠道，农牧民群众可跨行政区域，到就近服务站办理审批和服务事项，方便了群众办事，节约了费用支出。借助“互联网+政务服务”平台，构建嘎查村(社区)、镇、旗三级网上审批系统，启用电子公章和个人签章，实现了城乡低保、重大疾病医疗救助困难群众临时救助等事项网上审批，申请时限由以前的90天、30天、25天分别缩短至18天、5天和2天。通过研发“e”政务、智慧交管手机APP，实现了违章罚没款、有线电视电费、水费等缴费随时办。“三办”是在“矿区”推行“马上办”。上海庙能源化工基地是鄂前旗重大项目建设的主战场，推行项目审批全程代办、无节假日代办和“一站式”服务，为企业入驻、项目落地提供更加便利的营商环境。“四办”是在“城区”推行“一窗办”。将旗政务大厅140个窗口整合为6大类综合功能区，全面推行前台综合受理、后台分类办理、统一窗口出件，特别是推进“十七证合照一码”商事制度改革后，注册登记提交材料由过去30余份减少到9份，登记时间从30个工作日压缩至1-3个工作日，最快只需要2个小时，有效激发了市场主体活力，2017年全旗新增市场主体较2016年增长42%。鄂尔多斯市鄂托克前旗率先推行政府购买公共服务模式，“单一窗口”前台接件人员全部由第三方人力资源公司派遣，实行帮办、领办、代办制，极大提升了服务效率。

（四）“集中整合”模式

“集中整合”模式，是将原行政审批机关的审批职权转移到行政审批局，审批局原则上行使一级政府所有的审批权力，其人员编制上自成一体，完全接受行政审批局的派遣、管理和考核，打破了“职责同构”壁垒，形成职责分工合理、事权相对独立、相互协调的新型政级关系。

以宁夏回族自治区银川市及所属的永宁县为例，“银川模式”实现了相对集中行政许可权的“3.0版本”，把行政许可权相对集中于一个行政机关。按照“先易后难、循序渐进、统一划转、集中审批”的原则，将发改工信领域、建设交通领域、文化旅游、安监环保、工商质监等26个部门承担的153项（大项）行政审批事项以及部门管理事项整体划转到行政审批服务局。除了国土、公安等四个部门由于垂直管理、无许可事项、专业性强等原因无须划转职能外，其他所有部门不再保留原有的审批职权。59枚审批公章被彻底封存，银川市行政审批服务局实现“一局一章管审批”。在人员配备上，银川市依照“编随事转、人随事走”的原则，对26个部门的审批人员和编制进行了统一划转。改革后，60多名审批服务局工作人员全部承担了原来由580人承担的153项审批事项和部门管理事项。在改革的推进过程中，为了确保成效，审批服务局的选人方式独树一帜。由负责编制完成审批服务局改革方案的编办领导任副局长，市委副秘书长专任局长，搭成领导班子，重点负责审批服务局的人员队伍组建；银川市永宁县的做法也如出一辙，在审批局（审批服务中心）组建前，由担任过司法局局长的编办主任任审批局局长，牵头提前对涉及审批事项整合的所有政府部门的业务骨干人员进行了“秘密”摸底调查，随即召开县委党政联席会，现场进行人员调整安排，确保了行政审批局配备专业化和高素质人员，为集中审批工作顺利开展奠定了基础。

在行政审批服务局内设机构的设置上，银川市作出了大胆的尝试，把过去二十多个审批处室整合成七个核心业务处室：建设交通城管处，市场服务处，投资项目处，社会事务处，文教卫生处，环保园林水务处，勘验商服处。在改革过程中，对现场勘验等工作较为重视，对资源整合和跨部门合作的要求较为集中，创新性地设置了勘验商服处，统一协调各处室，利于各审批事项联合现场勘验、沟通合作。行政审批事项集中到审批局实行公开办理，便于集中监管，减少审批中的暗箱操作和审批腐败。

改革的同时，也加强了事中事后监管，各部门原先从事审批工作的500余名公务员解脱了出来，为重新配置事中事后监管力量提供了必要条件，也为积极试点“双随机、一公开”监管、集体约谈等提供了相关人员。让裁判员与运动员分离，解决了审管一体化的痼疾。

为看到改革实效，银川市审批服务局与中兴通讯银川智慧城市研究院合作，研发出“行政审批服务系统”，统一窗口接件，建立了“车间流水线式”审批，实现了全程留痕，无缝衔接，审批效率由此而得到提高。

（五）“代办、不见面”模式

近两年，江苏省东台市等市县推行“代办、不见面”服务模式。借助“互联网+政务服务”平台，依托信息化和大数据进行审批流程优化。“不见面审批（服务）”通过建立“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”的模式，做到凡是能通过网络共享复用的材料，不得要求企业和群众重复提交;凡是能通过网络核验的信息，不得要求其他单位重复提供;凡是能实现网上办理的事项，不得要求必须到现场办理。“不见面”是原则，“见一次面”是例外。东台市先后梳理并公布四批1122项“不见面”审批清单和447项“见一次面”审批清单，与企业群众生产生活密切相关的各种事项全部进行网上审批流程办理，进一步优化简化网上申请、审查、送达等流程，缩短办理时限，降低企业和群众办事成本。

通过互联网平台和现代物流业推行服务结果快递送达、代办送达，让办事企业和群众“零跑动”。江苏省市县三级政务服务大厅全面实现审批结果邮政EMS送达。“不见面审批（服务）”改革也有效的解决了“三多一长”的审批怪圈，减少设租寻租空间，企业和群众认可度较高。

在优化流程方面，东台市对与群众密切相关的事项实行一门受理，融合办理，进行“集成批”，完善市（县）镇村三级便民服务网络，进一步推动职能整合，融合涉及诸多部门的服务事项推行一个窗口通办，实现数据共享、部门联动，提高服务效率。对重大工业项目实行“预先批”，在落实土地指标、完成环境评估等“要件”的前提下，项目可进入开工环节，安监质量监督部门提前介入，做到提前审批、建批同步，极大地精简了开工前期的相关审批环节。

三、存在的问题及对策建议

（一）存在问题

1 .审批效率依然低下

比如“派驻模式”，等于把各个有审批权的部门的职能股室集中到一起办公，审批权仍保留在原职能部门，群众办事的流程基本没有简化，需要填写的表格和材料一个也不能少，而政务服务中心只能办理一些简单业务，涉及审批事项仍需要拿到各部门“来回跑”办理，并没有从根本上改变传统审批管理模式。

2 .行政审批放权不到位

简政放权是行政审批制度改革的前提，但受传统权益思想影响，一些地区政府部门，仍然想方设法抓住行政审批权力，不愿意也不肯下放，以条件不成熟、职责划分不清晰、不合理等理由拖延扯皮，影响了行政审批制度改革的进程。对个别视资源为权力筹码的部门领导来说，必定不甘心情愿，以各种理由推脱，巴不得手中的权力能多用一天算一天，而整合能拖一时算一时。人员安置和各个部门背后的利益重新洗牌分配问题是要解决的一个非常困难的实际问题。

3 .事中事后监管薄弱

加强行政审批事中事后监管是一项系统的复杂工程，监管对象既包括审批机关及其从业人员，又包括行政审批申请人，还包括中介服务机构，涉及领域多，人员复杂；监管内容既包括上级下放的审批事项，又包括保留的事项，还包括取消、转移和继续委托下放等事项；监管过程既要监管审批过程，又要监管审批的后续环节，监管链条长、难度大。例如农畜产品、食品以及安全生产等重点领域的监管更是需要警钟长鸣，而现实工作中监管人员的素质、监管设备、监管流程都存在不同程度的弱项，给审批后的工作衔接带来障碍。“重前置审批、轻后续监管”的思维意识仍然严重存在，事前审批监管跟的紧、看的严，监督方法手段较多，如：事前承诺材料审核、门槛设置、条件预定等，然而事中事后动态监管、随机监管、全面监管缺位。

4 .缺乏对应的法律法规支撑

《行政许可法》规定，除了全国人大及常委会、国务院、省、自治区、直辖市人大及常委会、政府有设定审批权的权力，其余层级的人大及常委会、政府及部门均不具有设定权。此轮改革，是在市县（旗）两级政府及部门先行先试，以宁夏银川市和永宁县行政审批改革为例，他们承接和实施的相对集中行政审批权、建立行政审批局的法律依据仅仅是《行政许可法》第二十五条和第二十六条的相关规定，多数措施既没有上位法的依据，又没有自身立法权的保障。

政务服务中心要求实现统一管理，集中管理，但是相关法律法规修订滞后，运行模式和改革探索中没有法律依据。比如，深化审批制度改革降低了审批门槛、简化了程序流程、提高了行政效能，在许多做法上会超越现原有法律法规规定，但面对原有法律法规，审批部门和工作人员担心“主体违法”，承担行政复议、行政诉讼责任，从而心存纠结。

5 .大数据信息共享平台建设和综合利用滞后

随着互联网信息技术的发展，行政审批制度改必须在互联网新常态下，利用大数据技术来优化审批途径、审批流程、审批信息和审批监察，从而构建“互联网+审批”的服务体系。目前，旗县一级政府“互联网+审批服务”作用还未充分发挥。部分审批事项在网上只能进行审批表格下载、在线咨询和查询办事进度等简单操作，具体的审批事项仍需要到行政部门进行办理，还要提交纸质文件、图纸等，不仅增加了办事人的成本，也延长了审批时间。另外，许多市县（旗）网上服务审批大厅仍以减少审批事项数量、审批服务中心或网上审批平台的形式化建设为重点工作，缺乏有机整合，还缺少对审批效能结果监督，缺少对审批行为的全流程监察优化。

（二）对策建议

1.总结试点经验,迅速推广

从上述几种行政审批服务模式的改革历程来看，不论依托政务服务中心或者行政审批局建设而发展起来的审批模式，目标都是指向促进群众办事便利、营商环境便利化，实现这一目标的内在动力就是深化行政审批体制改革，转变政府职能，厘清政府与市场的关系、政府与社会的关系。其可取之处就是从需求出发，从解决问题出发，结合矿区企业、农村、牧区、城市服务业不同区域的发展需求探索不同的审批模式。“三集中四到位”、“四区四办”、“多评合一”等模式契合本土地域和民族特色，依托“一厅通办、一窗受理、一网审批、一号咨询”有效解决城区、农村牧区、矿区群众和企业办事不顺畅、不快捷、不方便等问题，给我国中西部行政区域较大的市县（旗区）和少数民族地区行政审批改革提供了参考蓝本。以“代办、不见面办”为特色的江苏省东台市等地的改革，是以推进优化商事制度改革为目标，通过打造审批事项最少、办事效率最高、创新创业活力最强地区，为发达地区商事制度改革先行积累了一大批可操作可推广的成功试点经验。因此，行政审批制度改革要因地制宜，立足民生发展需求和营商环境需求，对那些适宜不同地域和产业、人文需求的典型的审批模式应以点带面，迅速形成辐射效应，从而推动“放管服”改革快速走上健康发展的道路。

2.顶层设计,指导改革

现阶段，我国行政审批制度改革还缺少系统谋划与整体布局，对下一步改革方向和适用范围还处于继续探索和尝试阶段。各地区改革试点经验是以基层首创精神中总结发展得来，但用于指导地方行政审批的上位法律法规没有有力支撑，重点领域、专业性较强的审批权力法律责任主体还在原部门保留，随着审改服务的推进，将这些审批权力纳入政务服务中心或行政审批局后缺乏上位法律法规支撑，审批行为的法律责任主体与实际审批主体不统一，容易产生权责矛盾和部门推诿问题，需要法律法规的引领和适时跟进，以便理顺政府在各种关系中行政管理职能。

改革能否真正抓出实效，关键在“一把手”。在中央全面深化改革领导小组召开第33次会议上，习近平总书记又一次强调党政“一把手”要亲力亲为抓改革。就行政审批制度改革来说，“一把手”作用发挥如何，直接影响到地方、部门、单位的发展方向和工作状况。“一把手”要把好决策方向关、决策程序关，坚持按制度、按程序办事，要充分发挥政治上的引领导向作用，围绕本地区本部门本单位的改革发展、工作目标，密切关注和掌握党员干部和职工群众的思想动态，重视和解决苗头性、倾向性问题，加强正面引导，做好干部群众的思想政治工作，有力推进改革纵深发展。

3.以“互联网+政务服务”思维推进行政审批现代化建设

加快政府各职能部门信息整合是行政审批制度改革实现现代化、信息化的基础性工作。近年来，地方各级政府部门为了自身业务需要，建设了大量的数字业务系统，存储了海量数据。以鄂尔多斯市东胜区和鄂托克前旗为例，新建的大数据中心和政务服务中心的硬件设施、数字设备等在全国县级区域处领先地位，但只是实现了物理上的数据链接，大数据分析决策的功能还在开发初期。地方政府各部门由于建设时各业务系统的技术体系、标准并不一致，导致政务数据无法交换共享，数据利用率低下。依托大数据技术支撑，整合涉改部门的行政权力和职责，让数据在审批各个环节充分发挥作用，通过数据整合手段让政务信息平台从建设到运行来实现互联开放共享，才能打通政府各部门之间的“信息孤岛”、利于审批流程优化再造，提升审批和服务效能。

从建设现代化行政审批模式角度来说，就是要实现政府公共服务事项一网受理、数据一网存储、信息一网发布，实现政府权力清单、责任清单、负面清单的透明化管理，将政府各部门的公共服务事项和办事渠道整合到政务服务“一张网”上，让企业和老百姓无论是信息咨询还是网上办事都能够在一个平台上办理，不断推进便民服务、保障市场经济发展，建设人民满意的服务型政府。（鄂托克前旗机构编制委员会办公室主任  卢建飞）

 

                

参考文献：