着眼实际 大胆探索

扎实推进综合行政执法体制改革

——鄂尔多斯市编办关于综合行政执法体制改革的调研报告

4月11日至16日，鄂尔多斯市编办组织市法制、交通、农牧业、城管等相关部门及部分旗区编办，赴河南省洛阳市、浙江省舟山市、江苏省南通市学习考察。考察组一行重点学习考察了改革先行地区推进综合行政执法体制改革的先进做法和经验，现将有关情况汇报如下。

一、综合行政执法体制改革基本情况

综合行政执法改革最早起步于1996年《行政处罚法》颁布实施后进行的“相对集中行政处罚权”试点工作。2002年，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，决定在广东省、重庆市开展试点，主要涉及城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理等行政执法领域。2015年4月，经国务院领导和中央编委领导同意，中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，确定在全国22个省（自治区、直辖市）的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点，试点目的是按照十八届三中、四中全会关于推进综合执法，建立权责统一、权威高效的行政执法体制的要求，探索整合政府部门间相同相近的执法职能，归并执法机构，建立适应我国国情和经济社会发展要求的行政执法体制。

各地各部门在推进综合行政执法改革的探索与实践中，逐步形成四种模式。一是行政处罚权的外部转移与相对集中。外部转移，是指将法律法规赋予特定部门的行政处罚权，从原来的部门转移给新的执法部门；相对集中，是指集中由一个独立的执法部门统一行使纳入改革范围的行政处罚权。二是部门外部合并，处罚权内部集中。与前一种模式中部门依然保留、仅将行政处罚权转移给其他执法部门的情形不同，在这种模式下，改革涉及到的部门直接合并成一个综合部门。在此基础上，原有的归属于各部门的执法机构和执法队伍也进行合并，整合成为一个统一的执法机构和执法队伍，被合并部门的行政处罚权，集中由新处理的综合部门的执法机构统一行使。三是联合执法。一般做法是在相关部门抽调工作力量，成立一个专门的执法机构，行使相关部门的行政执法职权，但是在做出具体行政处理决定时，名义机关依然是法律规定的各个行政机关，而不是新成立的综合执法机构。四是区域性综合执法。一般做法是将县（市）政府相关部门适宜在基层行使的执法职能下放到重点园区和乡镇（街道），组建综合执法机构，集中行使行政处罚权。

二、洛阳市、舟山市、南通市改革基本情况

（一）洛阳市改革基本情况

洛阳市现辖1市8县6区，总面积1.52万平方公里，其中市区面积803平方公里；总人口696.23万，其中市区人口195.52万。洛阳市作为国家综合行政体制改革试点城市，其交通综合执法体制改革工作成效较为明显。洛阳市将市公路管理局、农村公路管理处、高速公路路政管理支队、道路运输管理局的行政处罚、行政强制、监督检查、货运源头治超等职能和对应机构予以整合，成立洛阳市交通运输执法局，内设5个职能科室，下设7个执法大队，挂洛阳市交通运输执法支队牌子，为隶属于市交通运输局的相当副处级事业单位。核定人员编制160名（机关36名、下设机构124名）。所需经费从成品油价格及税费改革中央转移支付资金中支出，纳入同级财政预算。

（二）舟山市改革基本情况

舟山市是我国第一个以群岛建制的地级市，隶属于浙江省，地处中国东部黄金海岸线与长江黄金水道的交汇处，背靠长三角广阔经济腹地。舟山拥有1390个岛屿和270多公里深水岸线，是中国第一大群岛和重要港口城市，下辖定海、普陀两区和岱山、嵊泗两县，常住人口114.6万人。2014年4月，浙江省政府决定在嘉兴、舟山两市及其所属县（市、区）全面开展综合行政执法试点工作。舟山市在城市管理相对集中行政处罚权工作基础上，横向扩大综合执法领域，纵向向乡镇基层延伸，将城市管理行政执法局更名为综合行政执法局，作为同级政府工作部门，依法独立行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商管理（室外公共场所无证经营）、公安交通、住房与城乡建设、国土资源、水行政、人防、渔政、石油天然气管道保护、教育、商务、安全生产、林政、体育管理等18个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚（限制人身自由的除外）及相关行政监督检查、行政强制职权。

（三）南通及如皋市改革基本情况

南通市是我国首批对外开放的14个沿海城市之一，现辖3市（县级）、2县， 3区和1经济技术开发区，总面积8001平方公里。22013年末全市常住人口729.8万人，共有75个乡镇(其中乡2个)、街道26个。2015年3月，南通市被中央编办确定为国家级综合行政执法体制改革试点后，在市场监管、城市管理和环境保护三个领域先行先试的基础上，高点定位、整体设计，全面推进部门内部、跨部门跨行业和区域性综合行政执法改革，努力从体制机制上切实解决多头执法、多层执法和重复执法等突出问题，建立权责统一、权威高效、具有南通特色的综合行政执法体制，有效促进了经济社会的发展。改革以来，南通市共梳理出市本级行政执法权力事项3770项，县级行政执法权力3620项，区级行政执法权力1194项，理清了执法职能，由“权责分离”向“权责统一”转变。同时，整合执法机构，构建市本级推行部门，县市推行跨部门、跨行业，市辖区推行“区街联动”，乡镇推行区域性综合行政执法等四个层面体制改革。通过下移执法机构、下沉执法力量、下放执法权限等方式下移执法重心，由“看得见、管不着”向“管到底、管到位”转变。此外，建立健全执法运行、信息互联、执法保障等机制，由“粗放执法”向“精细执法”转变。

如皋市是江苏省南通市下辖的一个县级市，地处长江三角洲北翼，全市总面积1477平方公里(不含长江水面)，人口142.26万人;其中市区面积80平方公里，港区城市面积30平方公里。2013年3月，如皋市行政区划进行调整，将20个镇调整为11个镇、3个街道。行政区划调整后，城北街道与如皋经济技术开发区、城南街道与如皋高新技术产业开发区实行“以区带街、区街合一”管理体制;长江镇与如皋港区实行“镇区合一”管理体制。在综合行政执法改革中，如皋市采取部门内部与跨部门、跨行业综合行政执法改革相结合的改革模式。一是在环境保护与交通运输领域推行内部综合行政执法。二是在农林水利、社会事业、市场监管、城市建设管理领域推行跨部门、跨行业综合行政执法改革。三是在重点镇（区、街道）区域性综合执法。在乡镇组建综合行政执法局，将市政府相关部门适宜由基层行使的执法职能逐步下放到各相关镇（区）。

三、先行地区改革的借鉴意义

（一）加快推进综合行政执法体制改革势在必行。实施综合行政执法体制改革，是符合十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神要求的具体实践。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。而在现行体制下，我市、自治区乃至全国在城市管理、市场监管、环境监察、交通运输、农牧林水等领域依然存在有法不依、执法不严、违法不究等现象，执法体制权责脱节、执法不到位、执法不作为、执法不能常态化、执法随意性大、执法环节过多、执法职责交叉重复或空白、推诿扯皮、基层执法力量薄弱等问题仍较为突出。这些问题的存在，严重影响着党和政府在人民群众心目中的形象，也严重影响着人民群众对实现社会公平正义的信心。推进综合行政执法体制改革，是破解行政执法体制瓶颈、提高行政执法效能的历史选择，以自治区赋予我市综合行政执法体制改革试点为契机，按照深化行政执法体制改革的要求，努力构建权责统一、权威高效、运转协调、执法有力的行政执法体制，为我市全面深化改革和全面推进依法治市提供体制机制保障，为自治区探索出一条可复制可推广的综合行政执法体制改革路径，既是我们义不容辞的历史责任，更是我们大有作为的时代担当。

（二）综合行政执法体制改革要注重总体设计。综合行政执法体制改革是复杂的系统工程，涉及方方面面，必须要更加注重改革的系统性、整体性、协同性。一是要做好体制改革的法治保障。在推进改革过程中，既涉及到跨部门、跨行业的处罚权划转，又面临苏木乡镇政府没有行政处罚权的客观问题。因此，编制、法制等相关部门要密切配合、积极探索，做好综合行政执法体制改革的法治保障。按照江苏南通等地做法，可依据《行政处罚法》第十六条“经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”这一规定，由省法制办商省高院，明确执法主体，切实保障改革顺利实施、深入推进。二是要统筹推进各类改革。要将综合行政执法体制改革与政府职能转变和机构改革、事业单位分类改革、行政审批制度改革、检验检测机构改革有机结合，既大胆探索、勇于创新，又着眼实际、因地制宜，总体设计、统筹推进。比如，鄂尔多斯市7个承担行政职能事业单位中，有6个事业单位承担执法职能。因此，在推进改革过程中，应把承担行政职能事业单位改革和综合行政执法改革有机结合，统筹考虑，同步推进。又比如，农牧业、食药等领域开展行政执法工作时，往往需要检验检测机构提供技术支撑。因此，如皋市在推动综合行政执法改革时，对如皋市计量检定测试所、产品质量监督检验所、农产品质量检验测试中心、粮油检测中心等分散在各部门的食品药品检验检测职能和机构进行整合归并，组建如皋市综合检验检测中心，承担本行政区域综合检验检测职责，有力的保障了综合行政执法工作的顺利开展。三是要做好机构整合的“物理融合”。例如，交通运输领域，路政、运政、海事、交通安全生产监察等市本级执法机构和自治区（省）交通厅派驻执法队伍等机构均在地市承担执法职责，系统内部执法单位各自为政，执法职能交叉，容易造成执法混乱、重复执法，既浪费了大量执法资源、又容易引发社会矛盾；农牧业领域，动物卫生监督、草原监督管理、植保植检、水产管理、种子管理、饲料草种监督检验、家畜改良、农牧业经营管理、农机监理等机构均承担执法职责，执法机构分散、执法力量薄弱，导致执法机构之间权限不清、执法效率低、执法成本高等问题较为严重。因此，在综合行政执法体制改革中，要注重总体设计，做好执法职能相近、执法内容相似、执法方式相同的执法机构整合的“物理融合”，切实推动部门内部和跨部门、跨行业综合行政执法。四是要引发职能整合的“化学反应”。执法机构整合只是综合行政执法体制改革的“物理反应”，理顺执法体制机制，提高执法效率才是“化学反应”。改革不能止于“物理反应”，要通过机构整合的“物理融合”，引发职能整合的“化学反应”。比如，如皋市在推进改革过程中，全面推行随机抽查机制，严格执行执法监督机制，细化落实责任追究机制，创新构建信息共享机制，健全深化信用监管机制，积极引入社会参与机制，通过六大环环相扣的配套推进机制，有效引发了职能整合的“化学反应”，这对于鄂尔多斯市乃至内蒙古自治区的改革都有着极其重要的借鉴意义。

 (撰稿：王海亮 )